Toepassingskader legaliteitsbeginsel bij wetswijziging zonder bepaling overgangsrecht
Wanneer een wijzigingswet niet in enige bepaling van overgangsrecht voorziet, rijst de vraag welk overgangsrechtelijk regime van toepassing is.
Hoofdregel: directe werking
Als hoofdregel wordt doorgaans aangenomen dat aan een nieuwe wettelijke regeling onmiddellijke werking toekomt: op het geval dat hem wordt voorgelegd past de rechter eenvoudigweg de vigerende wet toe. In dit regime is een wettelijke bepaling niet uitsluitend van toepassing op hetgeen na haar inwerkintreding is voorgevallen, maar tevens op hetgeen bij haar inwerkingtreding reeds existeert, zoals bestaande rechtsposities en rechtsverhoudingen.
Uitzondering; toepassing legaliteitsbeginsel
Een belangrijke uitzondering vloeit voort uit het legaliteitsbeginsel dat is geworteld in art. 16 Gw en art. 1, eerste lid, Sr. Overeenkomstig die gelijkluidende voorschriften worden de strafbaarheid van een gedraging (een “feit”) en de daarmee corresponderende strafbedreiging uitsluitend beoordeeld naar de wettelijke bepalingen zoals die golden ten tijde van dat feit. De maatstaf waaraan een gedraging op haar strafbaarheid wordt getoetst, moet dus op het moment van die gedraging reeds voldoende nauwkeurig in de wet zijn vastgelegd. Het individu is daardoor in staat zijn gedrag op een voor hem kenbare norm af te stemmen, en hij kan alleen onder die conditie strafrechtelijk aansprakelijk worden gesteld, aldus de ratio van deze regel.
Art. 1, eerste lid, Sr heeft overgangsrechtelijke implicaties. Anders dan waartoe de hierboven bedoelde hoofdregel noopt, tasten wijzigingen in (de omvang van) de strafbaarheid of (de soort en mate van) de strafbedreiging die na het begaan van het delict zijn ingetreden, de rechtspositie van de verdachte niet aan.
Het tweede lid van art. 1 Sr (het ‘lex mitior’-beginsel) strekt er niettemin toe de verdachte (onder voorwaarden) te laten profiteren van voor hem gunstige wijzigingen in de wettelijke strafbaarstelling en/of strafbedreiging die na het begaan van het strafbare feit in werking zijn getreden. Deze bepaling heeft geen betekenis voor de onderhavige zaak.
Beschermingsbereik van art. 1, eerste lid, Sr.
Doordat voorschriften die nauw verwant zijn aan art. 1, eerste lid, Sr een verdragsrechtelijke en rechtstreeks werkende status hebben verworven in art. 7, eerste lid, EVRM en art. 15, eerste lid, IVBPR, dwingt art. 94 Gw ertoe dat het bepaalde in art. 1 Sr verenigbaar is met deze verdragsvoorschriften. Voor zover dat in concreto niet het geval is, zal art. 1 Sr geen toepassing kunnen vinden. Dit betekent in de eerste plaats dat art. 1 Sr wel méér, maar niet minder bescherming mag bieden dan waarvoor de artikelen 7 EVRM en 15 IVBPR instaan. Het ligt daardoor bovendien in de rede dat de Nederlandse rechter art. 1 Sr verdragsconform uitlegt, althans voor zover de bewoordingen van het artikel zulks toelaten.
Illustratief daarvoor is het arrest van 12 juli 2011, ECLI:NL:HR:2011:BP6878, waarin de Hoge Raad zijn jurisprudentie wat betreft verandering in regels van het sanctierecht heeft “aangescherpt”, zulks als gevolg van de uitspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) van 17 september 2009 (Scoppola vs. Italië).4 Uit dit arrest van de Hoge Raad valt inderdaad op te maken dat de uitleg van art. 1 Sr (in dit geval: het tweede lid) mede plaatsvindt op geleide van de rechtspraak van het EHRM over art. 7 EVRM.
Uitleg art 1 lid 1 Sr ogv art 7 lid 1 EVRM
Tot welke uitleg van art. 1, eerste lid, Sr dwingt art. 7, eerste lid, EVRM? Die verdragsbepaling luidt als volgt:
"No one shall be held guilty of any criminal offence on account of any act or omission which did not constitute a criminal offence under national or international law at the time when it was committed. Nor shall a heavier penalty be imposed than the one that was applicable at the time the criminal offence was committed."
In het bijzonder de tweede volzin is thans van belang, aangezien die volzin betrekking heeft op wijzigingen in de strafbedreiging.
Het EHRM overwoog in zijn arrest van 9 februari 1995, NJ 1995/606 (Welch vs. Verenigd Koninkrijk) ten aanzien van de vraag wat moet worden verstaan onder "penalty" als bedoeld in art. 7, eerste lid, tweede volzin, EVRM:
"27. The concept of a "penalty" in this provision is, like the notions of "civil rights and obligations" and " criminal charge" in Article 6 § 1, an autonomous Convention concept (see, inter alia, - as regards "civil rights" - the X v. France judgment of 31 March 1992, Series A no. 234-C, p. 98, § 28 and - as regards " criminal charge" - the Demicoli v. Malta judgment of 27 August 1991, Series A no. 210, pp. 15, 16, § 31). To render the protection offered by Article 7 effective, the Court must remain free to go behind appearances and assess for itself whether a particular measure amounts in substance to a "penalty" within the meaning of this provision (see, mutatis mutandis, the Van Droogenbroeck v. Belgium judgment of 24 June 1982, Series A no. 50, p. 20, § 38, and the Duinhof and Duijf v. the Netherlands judgment of 22 May 1984, Series A no. 79, p. 15, § 34).
28. The wording of Article 7 § 1, second sentence, indicates that the starting point in any assessment of the existence of a penalty is whether the measure in question is imposed following conviction for a "criminal charge offence". Other factors that may be taken into account as relevant in this connection are the nature and purpose of the measure in question; its characterisation under national law; the procedures involved in the making and implementation of the measure; and its severity."
Overige uitspraken EHRM
EHRM 9 februari 1995, nr. 17440/90, NJ 1995/606, m.nt. Knigge (Welch vs. Verenigd Koninkrijk), § 26 t/m 28. Zie ook EHRM 8 juni 1995, nr.15917/89, NJ 1996/1, m.nt. Knigge (Jamil vs. Frankrijk) § 30; EHRM 12 februari 2008, nr. 21906/04, NJ 2009/90, m.nt. Schalken (Kafkaris vs. Cyprus) § 142, en het hierboven al genoemde arrest EHRM 17 september 2009, 10249/03 (Scoppola vs. Italië).
Het vertrekpunt bij het beoordelen van de vraag of een sanctie moet worden aangemerkt als een “penalty” in de autonome betekenis van art. 7, eerste lid, EVRM, is of de sanctie in kwestie wordt opgelegd in vervolg op de veroordeling wegens een strafbaar feit. Een veroordeling houdt in dat de verdachte schuldig is bevonden (“held guilty”), met andere woorden: de rechter oordeelt het feit bewezen en strafbaar, en hij acht de verdachte strafbaar.
Daarnaast bieden ook andere factoren een aanknopingspunt bij de beantwoording van de vraag of sprake is van een “penalty” als bedoeld in art. 7, eerste lid, tweede volzin, EVRM. Deze factoren zijn: (1) de kwalificatie van de maatregel naar nationaal recht, (2) de aard en het doel van de maatregel en (3) de toepasselijke procedure bij de oplegging en tenuitvoerlegging van de maatregel. Naar het oordeel van het EHRM moet het gewicht van de verschillende factoren en hun onderlinge verhouding casuïstisch worden ingevuld; het EHRM heeft geen allesbeslissende criteria geformuleerd (EHRM 9 februari 1995, nr. 17440/90, NJ 1995/606 m. nt. Knigge (Welch vs. Verenigd Koninkrijk) en EHRM 8 juni 1995, nr.15917/89, NJ 1996/1, m.nt. Knigge (Jamil vs. Frankrijk).
In zijn algemeenheid is doorslaggevend of een maatregel duidelijk punitief van aard en ingrijpend is.
Art. 1 lid 1 Sr. reikt verder
Het EVRM strekt niet tot de harmonisatie van het strafrecht in de lidstaten, maar tot het garanderen van een minimum aan rechtsbescherming (EHRM 12 februari 2008, nr. 21906/04 (Kafkaris vs. Cyprus), § 99, en EHRM 29 maart 2006, nr. 67335/01 (Achour vs. Frankrijk), § 51.)
Het is dus zonder meer toelaatbaar wanneer de actieradius van art. 1, eerste lid, Sr verder reikt dan alleen tot het terrein van de ‘penalty’s’ in de betekenis van art. 7, eerste lid, tweede volzin, EVRM.
De in art. 1 Sr bedoelde “wettelijke strafbepaling” c.q. “wetgeving” ziet niet alleen op specifieke strafbaarstellingen en strafbedreigingen, maar tevens op alle meer algemene regels over de strafbaarheid en sanctieoplegging.21 Voor zover het wijzigingen betreft in regelingen die enkel zien op de executie van een straf oordeelde de Hoge Raad daarentegen dat deze niet als een wijziging van wetgeving in de strafbedreiging kunnen worden aangemerkt.22
Zie ook visie P-G mr Bleichrodt en mr. Vegter die betogen dat het “in de lijn van de waarborgfunctie van het legaliteitsbeginsel is de nulla poena-regel meer in algemene zin van toepassing te achten op strafrechtelijke maatregelen, los van de vraag of deze zijn aan te merken als penalty in de zin van art. 7 EVRM”.23
De P-G mr. Mevis heeft ook al ervan blijk gegeven een dergelijke opvatting te zijn toegedaan.24
